Aus der Zeit des Kampfes der Großmächte im 19.. Jahrhundert konnte die Neutralität der Schweiz helfen, die Kriege des folgenden Jahrhunderts zu überstehen. Doch das Land hat es seither versäumt, seiner Außenpolitik eine neue doktrinäre Grundlage zu geben.
Der Angriff Russlands auf die Ukraine am 24. Februar 2022 erschütterte die westliche Wertegemeinschaft in den Grundfesten ihres Verständnisses der internationalen Beziehungen, das auf der Achtung des Rechts, der Souveränität und der territorialen Integrität beruht. Sie stellt erneut die vorherrschende Wahrnehmung des politischen Denkens nach 1989/91 in Frage, die von einer Dichotomie der USA und der EU ausging. Ende der Geschichte (Francis Fukuyama 1989) und eines Zusammenstoß der Zivilisationen (Samuel Huntington 1992). Die tatsächliche geopolitische Komplexität widerspricht sowohl der Vision eines einseitigen Triumphs des Regierungsmodells der liberalen Demokratien als auch derjenigen einer permanenten Konfrontation großer, vereinter Kulturblöcke. Die Schweiz, ein Land, das eine evolutionäre und letztlich sehr pragmatische Neutralität praktizierte, hatte alle Mühe, eine neue Rolle in der veränderten internationalen Ordnung zu finden.
Neutralität als Vermächtnis des XIX.. und XX. Jahrhunderte
Als Erbe aus der Zeit der Imperialismen und mit manchmal kritisiertem Erfolg während der beiden Weltkriege umgesetzt, hat sich der neutrale Status der Schweiz als schlecht geeignet für die neue internationale Ordnung nach dem Fall der Berliner Mauer erwiesen. Diese Ordnung ist gekennzeichnet durch Bürgerkriege, zerfallende Staaten, asymmetrische Konflikte und Kampfherde, in denen die klassische Neutralität nicht oder nur sehr eingeschränkt als Leitlinie für politisches Handeln dient. In dreißig Jahren ist es der Schweiz nicht gelungen, ihre Außen- und Sicherheitspolitik explizit neu auszurichten und zu erneuern. Anstatt sich eine kohärente Strategie und Doktrin zu geben, improvisiert das Land und verschleißt sich in endlosen, internen Kämpfen gegen national-isolationistische Tendenzen.
Die politischen Debatten der 1990er und 2000er Jahre über die europäische Integration der Schweiz - wie auch die gegenwärtige Blockade in den Beziehungen zur Europäischen Union (EU) - sind Ausdruck eines tieferen Unbehagens: des Mangels an Klarheit und Orientierung in den internationalen Beziehungen. Einer ganzen Generation von Politikern, die während des Kalten Krieges sozialisiert wurden, fehlt es an Mut, in die Zukunft zu blicken. Während der Zerfall Jugoslawiens, die darauf folgenden Bruderkriege und das Martyrium von Bosnien-Herzegowina nicht ausreichten, um diesen Impuls zu geben (weil sie unmittelbar nach dem Fall des Kommunismus stattfanden), scheint ein neuer großer Krieg zwischen zwei souveränen Ländern in Europa die Schweiz aus ihrer Lethargie in dieser grundlegenden Frage zu reißen.
Für das Internationale Komitee vom Roten Kreuz (IKRK) ist es nicht weniger kompliziert, in der neuen Unordnung zu agieren. Die 1863 in Genf gegründete Organisation stützt ihr Engagement auf die Genfer Konventionen von 1949 und die Zusatzprotokolle von 1977, deren Depositarstaat die Schweiz ist. Die historische Verbindung zwischen dem IKRK und der Schweiz ist so stark, dass sich die beiden in der öffentlichen Wahrnehmung der «humanitären Tradition» manchmal überlagern. Das humanitäre Völkerrecht und die Tätigkeit des IKRK hängen stark von der Existenz anerkannter Regierungen mit regulären Streitkräften ab. Sie stoßen bei asymmetrischen Konflikten und Bürgerkriegen innerhalb von zerfallenden Staaten schnell an ihre Grenzen (gescheiterte Staaten), die von Kriegsherren (warlords), die sich mit transnationalen kriminellen Organisationen vermischen.
Eine Neutralität, die heute angepasst werden muss
Die Invasion der Ukraine erfolgt nach Jahren der Destabilisierungsbemühungen und der bewaffneten Einmischung der Russischen Föderation in verschiedenen Ländern. Sie ist eine direkte Folge der regionalen Kriege im Donbass und der militärischen Annexion der Krim. Gewarnt durch diese Vorstöße Russlands in seine selbsterklärte Einflusssphäre sieht sich die Welt nun mit einem klassischen Krieg zwischen zwei Staaten konfrontiert, die dem Völkerrecht unterliegen und an die Einhaltung des Kriegsrechts gebunden sind. Der bewaffnete Konflikt in der Ukraine ist ein Fallbeispiel, für das die Schweizer Neutralität und das Instrumentarium des IKRK wie geschaffen sind.
Allerdings haben weder die neutrale Schweiz noch das IKRK das Potenzial und die Handlungsfähigkeit, die ihnen im Namen des humanitären Völkerrechts zur Verfügung stehen, effektiv genutzt. Beide haben die Rolle, die ihnen auf internationaler Ebene zugeschrieben wird und die sie gerne für sich selbst beanspruchen, nicht vollumfänglich wahrgenommen. Der Krieg in der Ukraine hat gezeigt, wie dringend die rechtlichen und politischen Grundlagen der Schweizer Neutralität sowie ihre Umsetzung in der Praxis geklärt und reformiert werden müssen.
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Die Schweiz wird sich einer Grundsatzdebatte über ihre Linie in der Sicherheitspolitik und in den internationalen Beziehungen nicht entziehen können. Als Depositarstaat der Genfer Konventionen ist sie auch verpflichtet, eine proaktive Rolle bei der Erneuerung und Weiterentwicklung des humanitären Völkerrechts, bei seiner Anwendung vor Ort und bei der Stärkung der Handlungsfähigkeit des IKRK zu übernehmen. Dieser Prozess, der gerade erst begonnen hat, muss drei wesentliche Lehren aus dem Krieg in der Ukraine berücksichtigen.
Ein neues Zeitalter des Imperialismus im Osten
Erstens erinnert uns ein Blick auf die Geschichte daran, dass der Kalte Krieg nie nur ein Gegensatz zwischen den demokratischen Staaten mit sozialer Marktwirtschaft und der autoritären Sowjetunion mit ihren planwirtschaftlichen Satelliten war. Diese im kollektiven Bewusstsein vorherrschende Vorstellung eines im Wesentlichen ideologischen Kampfes passte gut zu dem Bild eines Europas, in dem die Hegemonialbestrebungen der großen Imperien nach 1945 verschwunden waren. In der sowjetischen Perspektive und mutatis mutandis in der der amerikanischen Macht, war der Konflikt jedoch weiterhin von einer eindeutig imperialistischen Dimension geprägt. Sehr schnell aus dem kollektiven Gedächtnis des Westens gelöscht, verschwand dieses imperiale Streben nach 1991 nie aus dem politischen und strategischen Denken der russischen Führungsschicht.
Zweitens: Der Angriff Russlands auf die Ukraine und die vorangegangenen Interventionen und «Operationen» im Kaukasus und in Zentralasien sind eine Rückkehr zu den imperialistischen Kriegen des XIX.. Jahrhundert - und nicht eine Rückkehr zum Kalten Krieg. Nach der gegenwärtigen russischen Sichtweise, die zugegeben und wiederholt bekräftigt wurde, gibt es Großmächte, Imperien, die das Recht haben, den sie umgebenden kleineren Staaten ihren Willen aufzuzwingen - sowohl in sozialer und kultureller als auch in wirtschaftlicher und politischer Hinsicht, wenn nötig auch mit militärischen Mitteln. In dieser Hinsicht ist eine andere östliche Supermacht, das kommunistische China, Russland sehr ähnlich, und ihre ideelle Nähe im aktuellen Krieg ist wenig überraschend.
Eine wertebasierte Außenpolitik?
Drittens, und hier treffen sich die idealistische und die realistische Dimension, zwingt der russische Krieg in der Ukraine die Staaten dazu, Entscheidungen in Bezug auf ihre Außenpolitik zu treffen. Diese werden einerseits von Werten und andererseits von der Realität vor Ort geleitet. Die Differenzierung dieser beiden theoretischen Grundlagen der internationalen Beziehungen ist jedoch nicht trennscharf. So wird jede politische Handlung durch politische Werte bedingt. Und selbst wenn sie von der Realpolitik, Sie braucht Werte, um eine dauerhafte und stabile Orientierung zu finden. Wertepolitik.
Daraus ergibt sich die Frage, welche Werte das Handeln der Staaten im Rahmen des aktuellen Krieges bestimmen, angefangen bei den politischen Regimen in der Ukraine und in Russland, aber auch bei den Ländern, die ihnen in ihrem Handeln folgen. Die Antwort lautet, von Grautönen abstrahierend, auf der einen Seite Freiheit, Recht und Demokratie, auf der anderen Seite ein Gerinnsel von Nichtwerten, das durch Unterdrückung, Willkür und Autoritarismus gekennzeichnet ist. Dies führt uns direkt zu der Perspektive auf die zeitgenössischen internationalen Beziehungen, die US-Präsident Joe Biden auf dem Summit for Democracy 2021 und in seiner ersten Rede zur Lage der Nation 2022 formuliert hat: ein epochaler Kampf für Demokratie und Freiheit, gegen Autokratie und Autoritarismus. So gesehen ist der von Putins Regime geplante, begonnene und geführte Krieg in der Ukraine ein perfektes Beispiel für diesen grundlegenden Gegensatz und seine ultimativen Konsequenzen.
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Im Zusammenhang mit dem Einmarsch in die Ukraine haben sich die europäischen Institutionen, Regierungen und Länder - mit einigen wenig überraschenden Ausnahmen - in eine Phalanx der Verteidiger von Freiheit, Recht und Demokratie eingereiht. Nach anfänglichen Schwierigkeiten haben sich auch der Bundesrat und die Schweiz für diese Seite entschieden - eine Seite, die sie übrigens schon während des Kalten Krieges vertreten hatten. Nichtsdestotrotz muss die Schweiz ihre außen- und sicherheitspolitische Doktrin überdenken und explizit neu formulieren. Als Depositarstaat der Genfer Konventionen wird sich die Schweiz auch viel konsequenter für die Stärkung des humanitären Völkerrechts, seine wirksame Anwendung und die Fähigkeit des IKRK, seine Aufgaben zu erfüllen, einsetzen müssen.
Diese Neujustierung betrifft auch, oder sogar vor allem, den Grundsatz der Neutralität und seine Umsetzung. Kann man angesichts einer eklatanten Verletzung des Völkerrechts, der internationalen Sicherheit und Stabilität, der territorialen Integrität eines souveränen Staates und der Freiheit eines Landes, über seine Zukunft zu entscheiden, neutral sein? Sicherlich nicht. Und wenn das derzeitige Konzept und der Rahmen der Neutralität die Schweiz zu einer Komplizin desjenigen machen sollte, der das Recht des Stärkeren gnadenlos anwendet, dann sollten sie so schnell wie möglich aufgegeben werden. Es kann keine Neutralität zwischen Aggressor und Opfer geben, zwischen Recht und Rechtsbruch, zwischen Autoritarismus und Demokratie, zwischen dem Versuch, Länder und Völker mit Gewalt zu unterwerfen, und der Verteidigung der Freiheit.
Bernhard Altermatt ist Historiker und dient der Schweizer Armee als Fachoffizier an der Militärakademie. Er ist unter anderem Herausgeber mehrerer Bücher über die Schweizer Außenpolitik.
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