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Suisse

Tribune

Les peines de la Suisse neutre avec la guerre en Ukraine9 minutes de lecture

par Bernhard Altermatt
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Bernhard Altermatt

Héritée de l’époque des luttes entre grandes puissances au XIXsiècle, la neutralité a pu servir la Suisse à traverser les guerres du siècle suivant. Mais le pays n’a pas su donner une nouvelle base doctrinaire à sa politique extérieure depuis.

L’attaque de la Russie lancée le 24 février 2022 contre l’Ukraine a ébranlé la communauté de valeurs occidentale dans les fondements de sa conception des relations internationales basée sur le respect du droit, de la souveraineté et de l’intégrité territoriale. Elle remet une nouvelle fois en cause la perception dominante dans le pensée politique de l’après-1989/91 qui fut celle d’une dichotomie de la Fin de l’histoire (Francis Fukuyama 1989) et d’un Choc des civilisations (Samuel Huntington 1992). La complexité géopolitique réelle contredit tant la vision d’un triomphe unilatéral du modèle de gouvernance des démocraties libérales que celle d’un affrontement permanent de grands blocs culturels unis. La Suisse, pays pratiquant une neutralité évolutive et finalement très pragmatique, a eu toutes les peines du monde à se trouver un nouveau rôle dans l’ordre international modifié.

La neutralité comme legs des XIXe et XXe siècles

Héritage de l’époque des impérialismes et mis en œuvre avec un succès parfois critiqué pendant les deux guerres mondiales, le statut de pays neutre de la Suisse s’est montré mal adapté au nouvel ordre international après la chute du mur de Berlin. Cet ordre est caractérisé par des guerres civiles, des Etats en voie de désintégration, des conflits asymétriques et des foyers de luttes où la neutralité classique ne sert pas, ou alors très peu, comme ligne directrice de l’action politique. En trente ans, la Suisse n’a pas réussi à réorienter et renouveler explicitement sa politique étrangère et de sécurité. Plutôt que de se doter d’une stratégie et d’une doctrine cohérente, le pays improvise et s’use dans des luttes internes et interminables contre des tendances national-isolationnistes.

Les débats politiques des années 1990 et 2000 sur l’intégration européenne de la Suisse – tout comme le blocage actuel dans les relations avec l’Union européenne (UE) – sont l’expression d’un malaise plus profond: celui d’un manque de clarté et d’orientation en matière de relations internationales. Un manque d’audace aussi, de la part de toute une génération de personnalités politiques socialisées pendant la guerre froide, de se projeter vers l’avenir. Alors que l’éclatement de la Yougoslavie, les guerres fratricides qui le suivirent et le martyre de la Bosnie-Herzégovine ne suffirent pas à donner cette impulsion (parce que intervenant dans le sillage immédiat de la chute du communisme?), une nouvelle guerre d’envergure entre deux pays souverains en Europe semble être en train de sortir la Suisse de sa léthargie sur cette question fondamentale.

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Pour le Comité international de la Croix-Rouge (CICR), il n’est pas moins compliqué d’agir dans le nouveau désordre. Créée en 1863 à Genève, l’organisation fonde son engagement sur les Conventions de Genève de 1949 et les Protocoles additionnels de 1977 dont la Suisse est l’Etat dépositaire. L’association historique entre le CICR et la Suisse est telle que les deux se superposent parfois dans la perception publique de la «tradition humanitaire». Le droit international humanitaire et l’action du CICR dépendent fortement de l’existence de gouvernements reconnus avec des forces armées régulières. Ils atteignent rapidement leurs limites dans le cadre de conflits asymétriques et de guerres civiles au sein d’Etats en déliquescence (failed states) menées par des seigneurs de guerre (warlords) qui se confondent avec des organisations criminelles transnationales.

Une neutralité à adapter aujourd’hui

L’invasion de l’Ukraine intervient après des années d’efforts de déstabilisation et d’ingérence armée de la Fédération russe dans différents pays. Elle est la suite directe des guerres régionales au Donbass et de l’annexion militaire de la Crimée. Avertie par ces avancées de la Russie dans sa sphère d’influence auto-déclarée, le monde se voit à présent confronté à une guerre classique entre deux Etats sujets du droit international et tenus au respect du droit de la guerre. Le conflit armé en Ukraine consiste bel et bien en un cas d’école pour lequel la neutralité suisse et l’instrumentaire du CICR semblent avoir été créés.

Cependant, la Suisse neutre, tout comme le CICR, n’ont su exploiter efficacement le potentiel et la capacité d’agir dont ils disposent au nom du droit international humanitaire. Ni l’une ni l’autre n’ont pleinement joué le rôle qui leur est attribué sur le plan international et qu’ils s’attribuent volontiers eux-mêmes. La guerre en Ukraine a démontré combien il est urgent de clarifier et de réformer les bases juridiques et politiques de la neutralité suisse ainsi que sa mise en œuvre dans la pratique.

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La Suisse n’échappera pas à un débat de fond sur sa ligne en matière de politique de sécurité et de relations internationales. En tant qu’Etat dépositaire des Conventions de Genève, elle est aussi tenue à prendre un rôle proactif dans le renouvèlement et le développement du droit international humanitaire, dans son application sur le terrain et dans le renforcement des capacités du CICR à agir. Ce processus qui ne fait que de commencer doit prendre en compte trois enseignements primordiaux de la guerre en Ukraine.

Un nouvel âge de l’impérialisme à l’est

Premièrement, un regard porté sur l’histoire nous rappelle que la guerre froide n’a jamais été uniquement une opposition entre les Etats démocratiques pratiquant l’économie sociale de marché et l’Union soviétique autoritaire avec ses satellites à l’économie planifiée. Dominant la conscience collective, cette vision d’une lutte essentiellement idéologique collait bien à l’image d’une Europe où les aspirations hégémoniques des grands empires avaient disparu après 1945. Dans la perspective soviétique, et mutatis mutandis dans celle de la puissance américaine, le conflit continuait cependant à être marqué par une dimension clairement impérialiste. Très vite effacée de la mémoire collective occidentale, cette aspiration impériale n’a jamais disparu de la pensée politique et stratégique de la classe dirigeante russe après 1991.

Deuxièmement, l’attaque de la Russie contre l’Ukraine ainsi que les interventions et «opérations» qui la précédaient dans le Caucase et en Asie centrale constituent un retour aux guerres impérialistes du XIXe siècle – et non un retour à la guerre froide. Selon la vision russe actuelle, admise et affirmée à maintes reprises, il existe des grandes puissances, des empires, qui ont le droit d’imposer leur volonté aux Etats plus petits qui les entourent – tant sur le plan social et culturel qu’économique et politique, et avec des moyens militaires si nécessaire. En cela, une autre super-puissance orientale, la Chine communiste, ressemble beaucoup à la Russie, et leur proximité idéelle dans la guerre actuelle n’est guère surprenante.

Une politique étrangère basée sur des valeurs?

Troisièmement, et c’est ici que les dimensions idéaliste et réaliste se rejoignent, la guerre russe en Ukraine oblige les Etats à faire des choix par rapport à leurs politiques étrangères. Ces dernières sont d’une part guidées par des valeurs et, de l’autre, par la réalité sur le terrain. Cependant, la différenciation de ces deux fondements théoriques des relations internationales n’est pas nette. Ainsi, toute action politique est conditionnée par des valeurs politiques. Et même si elle est guidée par la Realpolitik, elle a un besoin vital de valeurs pour trouver une orientation durable et stable – la Wertepolitik.

Il en résulte la question de savoir quelles sont les valeurs qui définissent l’action des Etats dans le cadre de la guerre actuelle, à commencer par les régimes politiques en place en Ukraine et en Russie, mais aussi les pays qui les suivent dans leur action. La réponse, faisant abstraction des nuances de gris, est d’un côté la liberté, le droit et la démocratie, de l’autre une coagulation de non-valeurs caractérisée par la répression, l’arbitraire et l’autoritarisme. Cela nous amène directement à la perspective sur les relations internationales contemporaines formulée par le président américain Joe Biden lors du Summit for Democracy 2021 et dans son premier discours sur l’état de l’Union en 2022: à savoir un combat d’époque pour la démocratie et la liberté, contre l’autocratie et l’autoritarisme. Vu sous cet angle, la guerre planifiée, lancée et menée par le régime de Poutine en Ukraine est une illustration parfaite de cette opposition fondamentale et de ses conséquences ultimes.

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Dans le contexte de l’invasion de l’Ukraine, les institutions, gouvernements et pays européens se sont alignés – avec quelques exceptions peu surprenantes – dans une phalange des défenseurs de la liberté, du droit et de la démocratie. Après des difficultés initiales, le Conseil fédéral et la Suisse ont choisi ce même camp – camp qui a, du reste, déjà été le leur pendant la guerre froide! Il n’empêche que le pays devra s’atteler à la tâche de repenser – et de reformuler explicitement – sa doctrine en matière de politique extérieure et de sécurité. En tant qu’Etat dépositaire des Conventions de Genève, la Suisse devra aussi s’engager de manière beaucoup plus conséquente pour le renforcement du droit international humanitaire, pour son application efficace ainsi que pour la capacité du CICR de remplir ses missions.

Ce réajustement concerne aussi, voire surtout, le principe de la neutralité et sa mise en œuvre. Peut-on être neutre face à une violation flagrante du droit international? de la sécurité et de la stabilité internationales? de l’intégrité territoriale d’un Etat souverain? de la liberté d’un pays de décider de son avenir? Certainement que non. Et si le concept et le cadre actuels de la neutralité devaient rendre la Suisse complice de celui qui applique sans merci la loi du plus fort, alors ils sont à abandonner le plus vite possible. Il ne peut y avoir de neutralité entre l’agresseur et la victime, entre le droit et la violation de celui-ci, entre l’autoritarisme et la démocratie, entre les tentatives de soumission de pays et de peuples par la force et la défense de la liberté.

Bernhard Altermatt est historien et chercheur en politique et société à l’Institut de l’Europe centrale et orientale de l’Université de Fribourg. Il est notamment l’éditeur de plusieurs livres sur la politique étrangère suisse.

Vous venez de lire une tribune tirée de notre dossier NEUTRALITE, publié dans notre édition papier (Le Regard Libre N°96).

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