Von der Unterstützung zur Vormundschaft – der Abdrift des Sozialstaats

Der Sozialstaat wurde ins Leben gerufen, um den Menschen zu helfen. Sein Erfolg hätte daran gemessen werden müssen, dass die Menschen ihn immer weniger brauchen. Im Laufe der Zeit wurde er immer wieder neu konzipiert und führt nun dazu, dass die Bürger abhängig werden.

Die westlichen Regierungen loben sich regelmäßig und ohne mit der Wimper zu zucken für den Anstieg der Zahl der Leistungsempfänger und legen Haushalte vor, die von «Rekordausgaben» geprägt sind. Doch dieser Anstieg der Mittel geht nicht mit einer vergleichbaren Verbesserung der Lebensbedingungen oder der angebotenen Dienstleistungen einher. Dies wirft daher eine einfache Frage auf: Erfüllt ein System, das mehr ausgibt und gleichzeitig eine wachsende Zahl von Menschen in Abhängigkeit bringt, tatsächlich seinen Auftrag? Sollten die Mittel noch weiter aufgestockt werden oder sollte man zunächst damit beginnen, sie besser einzusetzen?

Dieses Paradoxon betrifft ganz besonders das europäische Sozialmodell, dessen Krise bereits seit dem letzten Viertel des vergangenen Jahrhunderts angekündigt wird. Nur wenige Staaten haben eine tiefgreifende Reform in Angriff genommen – Schweden ist das bekannteste Beispiel dafür. Die meisten suchen die Lösung nach wie vor in einer Aufstockung der Mittel. Das Problem ist jedoch nicht nur finanzieller Natur: Es hängt mit dem Zweck des Systems und seiner Konzeption zusammen. Solange diese Diagnose nicht zutreffend gestellt wird, wird sich die Lage weiter verschärfen.

Von der Betreuung zur Vormundschaft

Historisch gesehen waren die ersten Maßnahmen der sozialen Sicherung nicht aus Altruismus entstanden. Im 19. Jahrhundert^. Im 19. Jahrhundert erließ Otto von Bismarck, Ministerpräsident von Preußen und später Reichskanzler des Deutschen Reiches, Gesetze nicht aus Mitgefühl, sondern aus politischem Kalkül: Er fürchtete Aufstände – mit dem Vorbild der Französischen Revolution vor Augen – und stellte fest, dass die karitativen Werke der Kirche angesichts der Industrialisierung nicht mehr ausreichten.

Vor diesem Hintergrund wurden die Grundlagen für den Sozialstaat gelegt, dem der deutsche Jurist Hermann Heller später seinen Namen geben sollte. Kurz darauf formulierte der Jurist Ernst Forsthoff die Idee des Versorgung mit lebensnotwendigen Gütern – die Sicherung der Lebensgrundlagen. In beiden Fällen sollte der Staat verhindern, dass eine Notlage einer Person die Möglichkeit nimmt, sich zu entfalten oder voranzukommen. Doch – und das ist der wesentliche Grundsatz, den man niemals aus den Augen hätte verlieren dürfen – diese Hilfe sollte nur subsidiär zum Einsatz kommen. Sie zielte weder darauf ab, die Menschen anzugleichen, noch an ihrer Stelle zu handeln, sondern ihnen die Mittel an die Hand zu geben, selbst für ihren Lebensunterhalt zu sorgen. Mit anderen Worten: Die Leistung war das Mittel, die Selbstständigkeit das Ziel.

Dieser Grundsatz wurde jedoch nach dem Zweiten Weltkrieg zunehmend ausgehöhlt. Das Modell hat sich unter dem Einfluss der zunehmenden Leistungen und der Ausweitung der Ansprüche nach und nach gewandelt. So wurden bestimmte Situationen zur Quelle subjektiver Rechte – also rechtlich einklagbarer individueller Ansprüche –, obwohl sie niemals solche Rechte hätten begründen dürfen.

Der Rahmen der Unterstützung hat sich somit zu einem Rahmen der Bevormundung gewandelt. Die Hilfe ist einer kontinuierlichen und zunehmenden Betreuung gewichen: Der Bürger wird nicht mehr als Akteur betrachtet, dem man helfen muss, seine Selbstständigkeit wiederzuerlangen, sondern als dauerhafter Empfänger von Leistungen, deren Gewährung von politischen Entscheidungen abhängt. Die Folge – ob beabsichtigt oder nicht – ist, dass er immer abhängiger wird.

Das Anreizsystem

Diese Entwicklung spiegelt sich auch in der institutionellen Ausgestaltung der Sozialschutzsysteme in weiten Teilen Europas wider. Diese Systeme haben Schwierigkeiten, alle bedürftigen Menschen zu erreichen und ihre Leistungsempfänger in die Selbstständigkeit zu führen. In den Ländern, für die Daten vorliegen, sind die Zugänge zum System nach wie vor zahlreicher als die Austritte.

Der spanische Fall verdeutlicht dies anschaulich. Jeden Monat präsentiert die Regierung des Sozialisten Pedro Sánchez die Tatsache, dass immer mehr Haushalte vom existenzsichernden Mindesteinkommen profitieren, als Erfolg: 879’225 im Juli 2026, das sind 16,9% mehr als ein Jahr zuvor. In ihrer fünften Bewertung stellt die Unabhängige Behörde für Haushaltsdisziplin jedoch fest, dass 52 % der anspruchsberechtigten Haushalte keinen Antrag stellen und dass 46 % derjenigen, die einen Antrag stellen, fünf Jahre später noch immer davon profitieren.

Ein Vergleich mit den Armutsquoten zeigt zudem, dass die Wirkung des Systems nach wie vor begrenzt ist. Obwohl das spanische System zu den großzügigsten in Europa zählt, liegt seine Wirkung bei der Armutsbekämpfung um fast sieben Prozentpunkte unter dem europäischen Durchschnitt. Mehr Geld, weniger Ergebnisse.

Diese Zahlen deuten darauf hin, dass es dem System schwerfällt, den Ausstieg aus der Pflege und die Rückkehr zur Selbstständigkeit zu fördern. Zu dieser Schwierigkeit kommt der zunehmende Druck hinzu, der durch die alternde Bevölkerung und die Einwanderung auf das System ausgeübt wird. Die Ausgaben steigen daher, ohne dass sich die Qualität der Leistungen entsprechend verbessert.

Der institutionelle Rahmen im Mittelpunkt der Debatte

Das Problem liegt jedoch nicht in der Leistung selbst, sondern in den institutionellen Rahmenbedingungen, unter denen sie gewährt wird. Diese Rahmenbedingungen sind jedoch nicht neutral: Ohne Grenzen neigt das staatliche Handeln naturgemäß dazu, sich auszuweiten. Niemand bestreitet, dass die Macht in einer liberalen Demokratie begrenzt werden muss. Es ist daher auffällig, dass diese Forderung in den Hintergrund tritt, sobald es um Sozialleistungen geht, als ob die Legitimität ihres Zwecks uns davon befreien würde.

Dieser Trend wurde vom amerikanischen Ökonomen James M. Buchanan treffend beschrieben: Fehlen verfassungsrechtliche Grenzen für Umverteilungsentscheidungen, neigt das System dazu, unverhältnismäßig anzuschwellen und die Last auf künftige Generationen abzuwälzen, die sie erben, ohne sich dafür entschieden zu haben. Der Ökonom Mancur Olson hat den Mechanismus dahinter beleuchtet: Die Vorteile sind konzentriert und sichtbar, während die Kosten verstreut und aufgeschoben sind.

Ein solches System beeinflusst auch das Verhalten. Wenn der Ausstieg aus dem System mit mehr Unsicherheit, regulatorischen Auflagen oder steuerlichen Belastungen verbunden ist als der Verbleib darin, kann der Verbleib in der Sozialhilfe für viele zur rationalsten Entscheidung werden. Die Sozialpolitik verwandelt sich dann in eine sanfte Macht, die über Bedürfnisse herrscht, seien diese nun real oder künstlich geschaffen. Sie nimmt die Züge jener fürsorglichen, akribischen und wohlwollenden Macht an, die Alexis de Tocqueville fürchtete: eine Macht, die nicht unterdrückt, sondern gewöhnt.

Zurück zu den Wurzeln

Um zu ihrer ursprünglichen Aufgabe zurückzukehren, muss die soziale Sicherheit die Lebensgrundlagen sichern und gleichzeitig die Selbstständigkeit fördern. Dies setzt eine tiefgreifende Reform des Modells voraus, die bisher nur wenige Länder teilweise in Angriff genommen haben.

In erster Linie muss die Eigenverantwortung die Grundlage dafür bilden: Ohne sie ist keine persönliche Entwicklung möglich.

Zweitens muss jede sozialpolitische Maßnahme vor, während und nach ihrer Umsetzung sowohl hinsichtlich ihrer Wirksamkeit als auch ihrer Effizienz bewertet werden. Diese Bewertung muss es insbesondere ermöglichen, zwischen befristeten Leistungen und solchen zu unterscheiden, die dauerhaft ein Existenzminimum gewährleisten sollen. Sie sollte zudem einen Indikator berücksichtigen, der heute weitgehend außer Acht gelassen wird: Wie viele Leistungsempfänger, die sich in einer vorübergehenden Notlage befinden, schaffen es, ihre Selbstständigkeit wiederzuerlangen?

Drittens darf die Erbringung von Leistungen kein Monopol des öffentlichen Sektors sein. Dieser muss eine wirklich subsidiäre Rolle spielen und die Familien und Einrichtungen ergänzen.

Schließlich muss staatliches Eingreifen begrenzt bleiben: Es ist nur dann gerechtfertigt, wenn es ein Existenzminimum gewährleistet, das auf andere Weise nicht gesichert werden kann, ohne dabei die Begünstigten jemals in Abhängigkeit zu bringen. Dies setzt auch eine Überprüfung der Anreize voraus, denen der öffentliche Sektor selbst folgt, der von Natur aus dazu neigt, sich unentbehrlich zu machen und dadurch die Autonomie einzuschränken.

Der Erfolg des Sozialmodells sollte daher nicht an der Zahl der betreuten Personen gemessen werden, sondern an seiner Fähigkeit, den Begünstigten dabei zu helfen, ihre Selbstständigkeit wiederzuerlangen. Seine Aufgabe besteht darin, einzugreifen, wenn Unterstützung benötigt wird, und sich dann zurückzuziehen, sobald dies nicht mehr der Fall ist.

Irene Correas Sosa ist außerordentliche Professorin für Verfassungsrecht an der Universität CEU San Pablo.

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