De l’assistance à la tutelle, la dérive de l’Etat social

L’Etat social est né pour venir en aide aux individus. Sa réussite aurait dû se mesurer au fait qu’ils aient de moins en moins besoin de lui. Repensé au fil du temps, il produit désormais des citoyens dépendants.

Les gouvernements occidentaux se félicitent régulièrement, sans rougir, de l’augmentation du nombre de bénéficiaires de prestations et présentent des budgets marqués par des «dépenses record». Pourtant, cette progression des moyens ne s’accompagne pas d’une amélioration comparable des conditions de vie ou des services offerts. Elle invite donc à poser une question simple: un système qui dépense davantage tout en rendant un nombre croissant de personnes dépendantes remplit-il réellement sa mission? Faut-il encore augmenter les ressources ou commencer par mieux les employer?

Ce paradoxe concerne tout particulièrement le modèle social européen, dont la crise est annoncée depuis le dernier quart du siècle passé. Seuls quelques Etats ont entrepris de le réformer en profondeur – la Suède en est l’exemple le plus connu. La plupart cherchent encore la solution dans une augmentation des ressources. Or le problème n’est pas seulement financier: il tient à la finalité du système et à sa conception. Tant que ce diagnostic ne sera pas posé avec justesse, la situation continuera de s’aggraver.

De l’assistance à la tutelle

Historiquement, les premières mesures de protection sociale ne relevaient pas de l’altruisme. Au XIX^e siècle, Otto von Bismarck, ministre-président de Prusse puis chancelier de l’Empire allemand, n’a pas légiféré par compassion, mais par calcul politique: il redoutait les révoltes – avec le précédent de la Révolution française en ligne de mire – et constatait que les œuvres caritatives de l’Eglise ne suffisaient plus face à l’industrialisation.

C’est dans ce contexte que furent posées les bases de l’Etat social, auquel le juriste allemand Hermann Heller allait donner son nom. Peu après, le juriste Ernst Forsthoff formulait l’idée de la Daseinsvorsorge – la garantie des conditions d’existence. Dans les deux cas, l’Etat devait empêcher qu’une situation de nécessité prive une personne de la possibilité de s’épanouir ou de progresser. Mais – et c’est là le principe essentiel qui n’aurait jamais dû être perdu de vue – cette aide ne devait intervenir qu’à titre subsidiaire. Elle ne visait ni à égaliser les individus ni à agir à leur place, mais à leur donner les moyens de subvenir eux-mêmes à leurs besoins. Autrement dit, la prestation était le moyen; l’autonomie, la fin.

Ce principe s’est toutefois érodé après la Seconde Guerre mondiale. Le modèle a progressivement changé de nature, sous l’effet de l’accumulation des prestations et de l’élargissement des droits. Il a ainsi fait de certaines situations la source de droits subjectifs – c’est-à-dire de prérogatives individuelles juridiquement exigibles – alors qu’elles n’auraient jamais dû ouvrir de tels droits.

Le cadre d’assistance est ainsi devenu un cadre de tutelle. L’aide a cédé la place à une prise en charge continue et croissante: le citoyen n’est plus considéré comme un acteur qu’il faut aider à retrouver son autonomie, mais comme le bénéficiaire durable de prestations dont l’octroi dépend de décisions politiques. L’effet, recherché ou non, est de le rendre toujours plus dépendant.

Le système d’incitations

Cette évolution se lit également dans la conception institutionnelle des systèmes de protection sociale d’une bonne partie de l’Europe. Ces dispositifs peinent à atteindre toutes les personnes qui en ont besoin comme à conduire leurs bénéficiaires vers l’autonomie. Dans les pays où des données sont disponibles, les entrées dans le système demeurent plus nombreuses que les sorties.

Le cas espagnol l’illustre clairement. Chaque mois, le gouvernement du socialiste Pedro Sánchez présente comme un succès le fait que le revenu minimum vital bénéficie à un nombre croissant de foyers: 879’225 en juillet 2026, soit 16,9% de plus qu’un an auparavant. Dans sa cinquième évaluation, l’Autorité indépendante de responsabilité fiscale relève pourtant que 52 % des foyers qui y ont droit n’en font pas la demande et que 46 % de ceux qui la sollicitent en bénéficient encore cinq ans plus tard.

La comparaison avec les taux de pauvreté montre en outre que son incidence demeure limitée. Bien que le dispositif espagnol figure parmi les plus généreux d’Europe, son effet sur la réduction de la pauvreté reste inférieur de près de sept points à la moyenne européenne. Davantage d’argent, moins de résultats.

Ces chiffres suggèrent que le dispositif peine à favoriser la sortie de l’assistance et le retour à l’autonomie. A cette difficulté s’ajoutent les pressions croissantes exercées sur le système par le vieillissement de la population et l’immigration. Les dépenses augmentent donc sans amélioration proportionnelle de la qualité des prestations.

Le cadre institutionnel au cœur du débat

Le problème ne tient pourtant pas à la prestation elle-même, mais au cadre institutionnel dans lequel elle est accordée. Or ce cadre n’est pas neutre: faute de limites, l’action de l’Etat tend naturellement à s’étendre. Personne ne conteste que le pouvoir doive être limité dans une démocratie libérale. Il est dès lors frappant que cette exigence s’efface dès qu’il est question de prestations sociales, comme si la légitimité de leur finalité nous en dispensait.

Cette tendance a été bien décrite par l’économiste américain James M. Buchanan: en l’absence de limites constitutionnelles aux décisions redistributives, le système tend à croître démesurément et à reporter la charge sur les générations futures, qui en héritent sans l’avoir choisie. L’économiste Mancur Olson en a éclairé le mécanisme: les bénéfices sont concentrés et visibles, tandis que les coûts sont dispersés et différés.

Un tel système infléchit également les comportements. Lorsque sortir du dispositif expose à davantage d’incertitude, de contraintes réglementaires ou de charges fiscales que d’y rester, le maintien dans l’assistance peut devenir, pour beaucoup, le choix le plus rationnel. La politique sociale se transforme alors en un pouvoir doux qui gouverne par les besoins, qu’ils soient réels ou créés. Elle prend les traits de ce pouvoir tutélaire, minutieux et bienveillant que redoutait Alexis de Tocqueville: un pouvoir qui n’opprime pas, mais accoutume.

Revenir aux origines

Pour renouer avec sa vocation première, la protection sociale doit garantir les conditions d’existence tout en favorisant l’indépendance. Cela suppose une réforme profonde du modèle, que seuls quelques pays ont partiellement engagée.

En premier lieu, la responsabilité individuelle doit en constituer le fondement: sans elle, aucun développement personnel n’est possible.

En deuxième lieu, chaque politique sociale doit être évaluée avant, pendant et après sa mise en œuvre, tant du point de vue de son efficacité que de son efficience. Cette évaluation doit notamment permettre de distinguer les prestations temporaires de celles qui doivent garantir durablement un minimum vital. Elle devrait aussi suivre un indicateur aujourd’hui largement ignoré: combien de bénéficiaires confrontés à une difficulté passagère parviennent-ils à retrouver leur autonomie?

En troisième lieu, la fourniture des prestations ne saurait être le monopole du secteur public. Celui-ci doit jouer un rôle véritablement subsidiaire, en complément des familles et des institutions.

Enfin, l’intervention publique doit être circonscrite: elle ne se justifie que lorsqu’elle garantit un minimum vital qui ne peut être assuré autrement, sans jamais installer ses bénéficiaires dans la dépendance. Cela suppose également de revoir les incitations auxquelles répond le secteur public lui-même, naturellement porté à se rendre indispensable et, ce faisant, à restreindre l’autonomie.

La réussite du modèle social devrait donc se mesurer non au nombre de personnes prises en charge, mais à sa capacité à aider ses bénéficiaires à retrouver leur autonomie. Sa vocation est d’intervenir lorsqu’un soutien est nécessaire, puis de s’effacer dès qu’il ne l’est plus.

Irene Correas Sosa est professeure associée de droit constitutionnel à l’université CEU San Pablo.

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