Antoine-Frédéric Bernhard et Jonas Follonier
La règle de la double majorité du peuple et des cantons s’est fait snober de façon inaperçue le dimanche 13 février par un élu socialiste, dans le cadre de la votation portant sur l’interdiction des publicités pour le tabac. Cette situation n’est pas nouvelle et se répète régulièrement à l’occasion des scrutins fédéraux, en particulier lorsque la règle de la double majorité désavantage la gauche. Ces assauts réguliers contre le système suisse relèvent d’un populisme opportuniste et attaquent l’un des piliers de la démocratie helvétique, encore pertinent aujourd’hui. Analyse.
C’était écrit d’avance: quelle que soit le résultat de la votation sur l’initiative «Enfants sans tabac», la règle de la double majorité, voulant que les modifications de la Constitution fédérale requièrent non seulement la majorité de la population, mais aussi celle des cantons, allait être attaquée – au moins jugée secondaire – par les initiants. Précisément parce qu’elle n’était pas acquise d’avance. Cela n’a pas manqué.
Cette règle, rappelons-le, a été mise en place en 1848, lors de la création de la Suisse moderne. Selon l’historien Olivier Meuwly, spécialiste de cette période, «cette règle est le reflet d’une volonté de compromis de la part des vainqueurs de la guerre du Sonderbund, les radicaux». Il s’agit en effet d’inclure les intérêts des cantons catholiques, correspondant grosso modo aux cantons ruraux, dans le logiciel démocratique, fait de fins équilibres. Alors que, typiquement, les cantons peuplés, urbains et plus libéraux, historiquement protestants, ont l’avantage sur les autres durant les élections, les cantons alpins et moins progressistes ont davantage de poids pour les votes constitutionnels. «Ce qui est en jeu ici, c’est la défense des minorités qu’assure le fédéralisme globalement et dont la double majorité est une conséquence.» Les minorités en question, ce sont les cantons. Pour rappel, la Constitution fédérale, dans son article 1, définit la Suisse comme étant composée d’un peuple et de cantons – c’est le propre d’un Etat fédéral.
Or, il s’avère que la règle de la double majorité dessert parfois les intérêts de la gauche, puisque quelques petits cantons plutôt conservateurs sont en mesure de contrecarrer la volonté du peuple dont la majorité numérique se trouve dans les villes, largement acquises aux idées de gauche. Ce fut notamment le cas lors de l’initiative fédérale «Multinationales responsables», acceptée de justesse par le peuple, mais clairement refusée par les cantons. Ainsi, régulièrement, des personnalités de gauche attaquent cette règle qui les embête, avançant que depuis le XIXe siècle, l’écart démographique entre les petits cantons et les grands s’est bien accentué, un Appenzellois «valant» quarante Zurichois. Cette attitude peut légitimement être qualifiée d’opportuniste, dans la mesure où elle répond à une logique purement utilitaire: décrier un système politique, voire proposer (le temps d’un dimanche) de le changer, pour en tirer des avantages.
Une autre justification appuie la règle de la double majorité: lorsque l’avis de la population diffère grandement selon les régions, mieux vaut miser sur le maintien de la situation actuelle plutôt que sur un changement constitutionnel. La double majorité est une sorte de garde-fou contre toute forme de tyrannie de la majorité. L’ancien conseiller fédéral Pascal Couchepin le disait en ces termes le 1er décembre 2020 suite au refus de l’initiative pour des «multinationales responsables», sur le plateau du 19h30: «Si une loi n’est pas nécessaire, alors elle est inutile.» Cette organisation de la vie démocratique, parce qu’elle peut donner l’impression d’aller contre l’expression de la volonté populaire, peut facilement faire les frais d’éléments rhétoriques populistes, comme ce fut le cas hier – le «populisme» étant d’abord «un style politique, fondé sur le recours systématique à l’appel au peuple», comme le souligne l’historien des idées Pierre-André Taguieff.
Le populisme d’Hans Stöckli
Ce dimanche 13 février, alors que la majorité du peuple était assurée pour l’initiative «Enfants sans tabac», mais pas encore la majorité des cantons, le conseiller aux Etats bernois Hans Stöckli, du Parti socialiste, a affirmé au micro de la RTS: «Pour le moment, on se réjouit de la majorité du peuple, et finalement, c’est le peuple qui compte.» En somme, le message passé est le suivant: «Si nous obtenons la majorité des cantons, tant mieux, car cela veut dire que le peuple est majoritaire dans suffisamment de cantons; si nous ne l’obtenons pas, le résultat n’est pas vraiment légitime, puisque qu’il y a de toute manière la majorité du peuple et c’est elle qui devrait primer.»
L’idée est assez ironique quand on remarque qu’Hans Stöckli est élu aux Conseil des Etats – une institution visant à équilibrer le pouvoir des cantons et le pouvoir du peuple, comme la règle de la double majorité. On passera sur le côté «les règles, on s’en fiche quand ça ne nous arrange pas». Ce qui mérite d’être relevé, c’est cette petite musique selon laquelle la règle de double majorité serait désuète, voire illégitime depuis toujours. «Ce genre de déclarations, c’est clairement du populisme, dont la gauche suisse est coutumière», lance Olivier Meuwly.
Pour prétendre réformer un système, il faut d’abord le comprendre, être au courant de son histoire. Si l’on s’intéresse de près à la règle de la double majorité, on comprend qu’elle est le fruit d’une réflexion politique approfondie visant à garantir l’équilibre des forces en Suisse en proposant une autre vision de la démocratie que la seule loi du nombre. Elle est aussi le fruit d’une synthèse entre centralisme (primauté de la majorité du peuple) et fédéralisme (primauté de la majorité des cantons), et ne doit pas s’appliquer seulement quand les objets de votation «concernent» directement les cantons, comme le voudraient certains élus. Selon les conjonctures historiques, elle peut avantager l’un ou l’autre des camps politiques, mais elle ne saurait faire les frais d’une rhétorique populiste et opportuniste qui en définitive sert les intérêts d’un camp politique en particulier.
Il faudra d’autres arguments pour réellement légitimer un basculement institutionnel en Suisse.
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Image d’en-tête: Le conseiller d’Etat Hans Stöckli (PS/BE) en 2019 © parlament.ch